MĂSURILE PRIVIND EFICIENTIZAREA MECANISMELOR DE RECUPERARE A CREANȚELOR BUGETARE FAȚĂ DE SOCIETĂȚILE AFLATE ÎN STARE DE INSOLVENȚĂ ŞI MENȚINEREA UNUI ECHILIBRU ÎNTRE INTERESELE AFLATE ÎN JOC – ÎNTRE TEORIE ŞI PRACTICĂ (PARTEA I)

ABSTRACT

The evolution of insolvency legislation has taken into consideration, among other things, the recovery of state budget receivables from insolvent companies, an aim noted in Government Emergency Ordinance no. 88/2018 amending normative acts regulating insolvency and other normative acts. The Ordinance holds a primary goal in the instatement of measures for better mechanisms in the collection of state budget receivables, while also maintaining chances for the recovery of the debtor. However, given the differences between theory and practice, there are different approaches in the interpretation and application of this law. These differences in approach have generated litigation in courts, followed by the invocation of exceptions of unconstitutionality. As shown on the website of the Constitutional Court, exceptions raised refer to Government Emergency Ordinance no. 88/2018 in its entirety, as well as individual provisions included in this act, as well as Law no. 85/2014.

Therefore, in the first part of this article, we consider aspects related to the context and vision employed by the legislator when generating such legislative measures, preceded by a presentation of several arguments of principle resulting from the casework of the Constitutional Court and the European Court of Human Rights, regarding the financial obligations of citizens, including legal entities, in comparison with the extent to which states have enacted such measures, including related to insolvency.

In the second part of the article we will present the principles used by the constitutional contentious court when looking at the unconstitutionality exceptions raised.

KEYWORDS: budget receivables • financial contributions • insolvency • the recovery of the companies • constitutional review • the interests of all parties • the principle of proportionality

1. Introducere. Aspecte generale privind impo­zitele, taxele şi contribuțiile financiare şi incidența acestora în materia insolvenței

De principiu, potrivit art. 56 din Constituţie, contribuţia cetăţenilor la cheltuielile publice constituie o îndatorire fundamentală a acestora, iar regula generală în materia impozitelor şi taxelor este cuprinsă în art. 139 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia „impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege”. Din aceste reglementări constituţionale rezultă că stabilirea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat intră în competenţa exclusivă a legiuitorului, acesta având dreptul exclusiv de a stabili cuantumul impozitelor şi taxelor şi de a opta pentru acordarea unor exceptări sau scutiri de la aceste obligaţii în favoarea anumitor categorii de contribuabili şi în anumite perioade de timp, în funcţie de situaţiile conjuncturale, dar, evident, şi în raport cu situaţia economico‑financiară a ţării în perioadele respective^[i].

Prin urmare, cetăţenii şi, implicit, persoanele juridice au îndatorirea fundamentală de a contribui, prin impozite şi taxe, la cheltuielile publice. Existenţa unei obligaţii exprese a fiecărui cetăţean sau persoană juridică de a contribui prin impozite şi taxe la cheltuielile publice, prevăzută la art. 56 alin. (1) din Constituţie, şi a unei obligaţii a statului de a proteja interesele naţionale în activitatea financiară este justificată de necesitatea asigurării certitudinii în constituirea ritmică a resurselor financiare ale statului^[ii].

Prin jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s‑a statuat că un stat contractant, mai ales atunci când elaborează şi pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiţia existenţei unui „just echi­libru” între cerinţele interesului general şi impera­tivele apărării drepturilor fundamen­tale ale omului^[iv]. Astfel, legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în apli­care a politicilor sale, mai ales a celor sociale şi economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronunţa atât asupra existenţei unei probleme de interes public care necesită un act nor­mativ, cât şi asupra alegerii modali­tăţilor de aplicare a acestuia, care să facă „posibilă menţinerea unui echili­bru între interesele aflate în joc”^[v].Astfel, este în afară de orice îndoială că încasarea impo­zitelor şi taxelor constituie sursa principală de venituri a statului, fiind una dintre expresiile cele mai evidente ale apărării intereselor naţionale pe plan financiar. Numai dacă dispune de aceste resurse buge­tare, statul va fi în măsură să îşi înde­plinească obligaţiile sale faţă de cetă­ţeni şi agenţii economici, astfel cum sunt prevăzute de Legea funda­mentală^[iii].

Cu privire la procedurile legale instituite în materia insolvenţei, de asemenea, jurisprudenţa Comisiei Europene a Drepturilor Omului^[vi] este în sensul că procedurile legale instituite în materia insolvenţei, de principiu, nu reprezintă o privare de proprietate asupra bunurilor, ci o măsură de control al folosirii acestora, în concordanţă cu interesul general, potrivit art. 1 par. 2 din primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale^[vii]. Astfel, în virtutea prevederilor convenţionale, de principiu, statele au o anumită marjă de apreciere cu privire la adoptarea legilor pe care le consideră necesare regle­mentării folosirii bunurilor conform interesului general.

1. Scopul modificărilor legislative în materie de insolvență cu incidență fiscală

Printre altele, evoluţia legislativă în materie de insolvenţă a avut în vedere şi recuperarea creanţelor bugetare faţă de societăţile în stare de insolvenţă, registru în care se înscrie şi O.U.G. nr. 88/2018 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul insolvenţei şi a altor acte normative^[viii] şi care are drept scop îmbunătăţirea recuperării creanţelor statului de la debitorii aflaţi în insolvenţă, precum şi a mediului concu­renţial, prin stoparea insolvenţelor repetate ale persoanelor care folosesc procedurile respective cu scopul sustragerii de la plata impozitelor şi taxelor, ceea ce le permite ca pe parcursul funcţionării să practice preţuri şi tarife mai mici decât cele existente pe piaţă^[ix].

III. Motivele adoptării O.U.G. nr. 88/2018

Astfel cum reiese din expunerea de motive la Proiectul de lege privind aprobarea O.U.G. nr. 88/2018, adoptarea acestui act normativ a fost determinată de: necesitatea eficientizării mecanismelor de recuperare a creanţelor bugetare faţă de societăţile aflate în stare de insolvenţă, cu respectarea şanselor de redresare a acestora; evitarea afectării mediului concurenţial prin folosirea procedurilor insolvenţei în mod abuziv de către unii debitori care utilizează mecanismele reglementate de Legea insolvenţei cu scopul de a se sustrage de la plata sumelor datorate bugetului general consolidat; îmbunătăţirea cadrului legal pentru crearea premiselor unui vot echi­librat al creditorilor care să respecte atât inte­resul bugetar imediat, cât şi interesul economico‑so­cial general al României; eficientizarea procedu­rilor de insolvenţă şi îmbunătăţirea protecţiei drepturilor creditorilor; îmbunătăţirea climatului de afaceri; crearea pre­miselor pentru redresarea afacerilor viabile şi recuperarea mai rapidă a creanţelor, inclusiv bugetare; luarea unor măsuri urgente pentru crearea premiselor legislative şi administrative care să conducă la redresarea unor societăţi şi la menţinerea în circuitul economic, având în vedere faptul că la momentul adoptării acestui act normativ se află în procedura insolvenţei, în perioada de observaţie, peste 6.000 de societăţi care au în jur de 64.000 de salariaţi; adoptarea unor măsuri care să permită conversia, reducerea sau cesiunea crean­ţelor bugetare, în anumite condiţii, pentru a evita intrarea iminentă în faliment a multor societăţi cu potenţial de viabilizare şi cu consecinţe grave pe plan economic şi social^[x].

1. Contextul în care a fost adoptată O.U.G. nr. 88/2018

Pe lângă cele prezentate mai sus, legiuitorul delegat a avut în vedere şi evoluţia crescătoare a arieratelor persoanelor juridice, inclusiv a arieratelor nerecuperabile ce intră sub incidenţa legislaţiei privind insolvenţa^[xi].

1. Concluzii

Desigur, astfel cum am arătat şi în precedent, legiuitorul este obligat să adopte măsurile necesare pentru încasarea impozitelor, taxelor şi contribuţiilor, inclusiv pe calea executării silite, care constituie sursa principală de venituri a statului, fiind una dintre expresiile cele mai evidente ale apărării intereselor naţionale pe plan financiar. Numai dacă dispune de aceste resurse bugetare, statul va fi în măsură să îşi îndeplinească obligaţiile sale faţă de cetăţeni şi agenţii economici, astfel cum sunt prevăzute de Legea fundamentală, iar justificarea oricărei măsuri legislative trebuie privită atât prin prisma interesului particular, cât şi prin prisma unei cerinţe generale, care se referă, în mod esenţial, la principiul proporţionalităţii^[xii]. Conform acestui principiu, orice măsură luată trebuie să fie adecvată – capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului –, necesară – să nu depăşească ceea ce este necesar pentru îndeplinirea scopului – şi proporţională – corespun­zătoare scopului urmărit.

Prin urmare, rămâne de stabilit pe cale jurisprudenţială în ce măsură prin normele care instituie măsurile privind eficienti­zarea mecanismelor de recuperare a creanţelor bugetare faţă de societăţile aflate în stare de insolvenţă are loc „menţinerea unui echilibru între interesele aflate în joc”, având în vedere şi faptul că scopul normelor ce reglementează procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă este instituirea unei proceduri colective pentru acoperirea pasivului debitorului, cu acordarea, atunci când este posibil, a şansei de redresare a activităţii acestuia.

Note

[i] A se vedea, spre exemplu, Decizia CCR nr. 293 din 26 aprilie 2018, publicată în M. Of. nr. 938 din 7 noiembrie 2018; Decizia CCR nr. 1.286 din 14 octombrie 2010, publicată în M. Of. nr. 824 din 9 decembrie 2010; Decizia CCR nr. 122 din 1 februarie 2011, publicată în M. Of. nr. 280 din 21 aprilie 2011, sau Decizia CCR nr. 1.394 din 26 octombrie 2010, publicată în M. Of. nr. 863 din 23 decembrie 2010.

[ii] A se vedea, în acest sens, Decizia CCR nr. 485 din 23 iunie 2015, publicată în M. Of. nr. 539 din 20 iulie 2015, par. 27.

[iii] A se vedea, în acest sens, Decizia CCR nr. 501 din 4 iulie 2017, publicată în M. Of. nr. 26 din 11 ianuarie 2018, par. 20.

[iv] A se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunţată în Cauza Stere şi alţii c. României, par. 50.

[v] A se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunţată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru şi alţii c. României, par. 41 şi 49.

[vi] A se vedea, spre exemplu, Decizia din 10 martie 1981, pronunţată în Cauza X c. Belgiei.

[vii] A se vedea şi Hotărârea din 10 martie 2003, Cauza Luordo c. Italiei, par. 67.

[viii] Publicată în M. Of. nr. 840 din 2 octombrie 2018.

[ix] http://www.cdep.ro/proiecte/2018/700/20/1/cl958.pdf.

[x] Idem.

[xi] Idem.

[xii] Cu privire la principiul proporţionalităţii, a se vedea, spre exemplu, Decizia CCR nr. 293 din 26 aprilie 2018, precitată.